L’Unione europea e i costi della pandemia

Di Rodolfo Cilloco –

Quanto più dura la pandemia di Covid-19, tanto più è evidente che l’impatto sulle economie e sulle finanze pubbliche di alcuni paesi dell’UE sarà molto più grave che su altri. Secondo le stime dell’ OCSE, le misure di contenimento in atto, necessarie per rallentare la diffusione della pandemia, determineranno ogni mese una perdita di almeno 2 punti percentuali nella crescita del PIL annuale e il lockdown avrà un impatto diretto su settori che rappresentano fino a un terzo del PIL nelle economie del G7. Le previsioni del FMI prevedono che il PIL globale nel 2020 dovrebbe scendere del 3% (prima dello scoppio della pandemia, il FMI stimava per il 2020 una crescita superiore al 3,3).

In base a queste previsioni, nel 2020 l’ Eurozona nel suo complesso dovrebbe subire una riduzione del PIL del 7,5% (con una ripresa del 4,7% nel 2021) ma l’Italia registrerebbe un andamento particolarmente negativo -9,1% (con un rimbalzo del 4,8% nel 2021), mentre la Germania subirebbe una contrazione del PIL pari a -7% (con un rimbalzo del 5,2% nel 2021), la Francia -7,2% (con un rimbalzo del 4,5% nel 2021) e la Spagna -8% (con un rimbalzo del 4,3% nel 2021).

Quali misure debbano essere messe in campo dall’UE per fare fronte agli effetti recessivi della pandemia è da settimane oggetto di negoziato e di scontro tra gli Stati membri. Giovedì 23 aprile, al quarto vertice dall’inizio della crisi in videoconferenza, i leader dell’UE non sono stati in grado di trovare un accordo. Al termine della riunione non ci sono state conclusioni ufficiali, tranne un generico consenso sulla necessità della costituzione di un nuovo Fondo per la ripresa (Recovery Fund), incentrato sul bilancio comunitario 2021-2027, ma non sono stati definiti gli elementi di dettaglio quanto alle caratteristiche e alle modalità di attivazione e di impiego del fondo. Non è stata precisata la dotazione finanziaria né è stata chiarita la natura delle risorse che saranno messe a disposizione dei Paesi più colpiti dalla crisi.

Le misure attualmente messe in campo

Se non è riuscito a trovare un accordo sul recovery fund, il vertice ha avallato tre misure decise dai ministri delle Finanze. Un importo massimo di 240 miliardi di euro sarà costituito da prestiti resi disponibili dal famigerato Meccanismo europeo di stabilità (MES) [1], l’agenzia istituita a seguito della crisi del debito nella zona euro. Gli Stati in difficoltà possono richiedere prestiti dal MES fino al 2% del loro PIL[2]. Si tratterebbe di circa 240 miliardi di euro totali; circa 35/ 36 miliardi di euro per l’Italia[3]. I disaccordi sulle condizioni[4] da allegare a questi prestiti hanno quasi causato il crollo dell’intero accordo. Il governo olandese ha insistito, come già in precedenza, che i paesi che accettano prestiti devono imporre misure di austerità (aumenti delle tasse e tagli alle pensioni), ma queste condizioni sono state respinte, tra l’altro dall’Italia. Sebbene le condizioni siano state in qualche modo allentate, i prestiti possono essere utilizzati solo per pagare i costi associati alla crisi del coronavirus e devono essere rimborsati.

La seconda misura adottata è il SURE[5], una sorta di cassa integrazione europea, che fornirà agli Stati membri richiedenti finanziamenti con una dotazione di 100 miliardi di euro, sotto forma di prestiti concessi a condizioni favorevoli, ma che sarebbero basati su un sistema di garanzie (25 miliardi di euro) degli Stati membri nei confronti dell’UE[6].

La terza misura è costituita da un fondo di garanzia paneuropeo di 25 miliardi di euro costituito dalla BEI, che dovrebbe assicurare, fungendo da leva finanziaria e in partenariato con altri finanziatori locali, prestiti per 200 miliardi di euro a favore delle imprese a tassi molto ridotti[7].

E la BCE sta acquistando titoli di Stato su larga scala nell’ambito del PEPP (“Programma di acquisto di emergenza pandemica”) con una dotazione finanziaria complessiva di 750 miliardi di euro[8]. Il piano consiste in realtà in un programma di riacquisto di titoli pubblici e privati presso banche private[9], che si aggiunge agli interventi precedenti per arrivare ad un intervento complessivo di 1050 miliardi di euro, ovverosia 117 miliardi al mese. Il programma PEPP sta attualmente assicurando che il governo italiano possa continuare a rifinanziarsi a costi molto bassi durante la crisi del Coronavirus.

Solo una minima parte di queste ingenti somme viene diretta per ridurre la crisi sanitaria e sociale causata dalla pandemia, che con 1,3 milioni di casi confermati e oltre 110.000 morti vede l’Europa rimanere davanti agli Stati Uniti, il paese più colpito al mondo. La stragrande maggioranza del denaro fluisce direttamente nei conti delle grandi banche e delle grandi società.

Le divisioni tra gli Stati membri sui fondi europei

Il conflitto tra gli Stati membri dell’UE su come questi miliardi di euro, e quelli del futuro Recovery Found, andranno distribuiti e su chi e come dovrà finanziarli ha dominato i preparativi per il vertice. Lo scontro maggiore è sulle modalità di funzionamento del fondo, cioè se potrà concedere prestiti o sovvenzioni a fondo perduto.

 Nei precedenti programmi della Commissione – incluso il cosiddetto “piano Juncker” e, più recentemente, il piano di investimenti del Green Deal presentato all’inizio di quest’anno – l’UE ha quasi esclusivamente fornito garanzie a sostegno delle iniziative di investimento private e pubbliche.

Francia, Italia e Spagna hanno guidato le richieste di sovvenzioni a fondo perduto alle economie più colpite, ma Germania, Austria, Paesi Bassi e Finlandia hanno nuovamente respinto, come già avevano fatto nel precedente Consiglio Ecofin, ipotesi di sovvenzioni in qualsiasi “fondo per la ripresa”, insistendo per l’attivazione di prestiti.

Nell’ipotesi avanzata in particolare dalla Francia, il fondo dovrebbe trovare collocazione all’interno del bilancio dell’UE su cui, tuttavia è ancora aperto il negoziato che, fino all’esplosione della pandemia, aveva registrato orientamenti fortemente contrapposti.

Alcuni Paesi, tra cui l’Italia, ritenevano già all’epoca indispensabile un aumento delle dotazioni complessive mentre quelli cosiddetti “frugali” (Austria, Danimarca, Paesi Bassi e Svezia), vorrebbero limitare la spesa complessiva all’1% dell’RNL dell’UE-27. Profonde divergenze si sono registrate anche sulla ripartizione degli stanziamenti tra le diverse finalità, e in particolare tra le politiche cosiddette tradizionali (agricoltura e coesione) e quelle più innovative.

Il presidente del consiglio Conte, messo sotto pressione a livello nazionale dalle associazioni padronali per ottenere aiuti immediati da Bruxelles, ha chiesto sovvenzioni entro la “seconda metà dell’anno”.

Tuttavia, la Merkel ha insistito sul fatto che qualsiasi finanziamento preso in prestito sui mercati alla fine deve essere rimborsato. Vi erano “limiti” su quale tipo di aiuto potesse essere offerto, ha detto ai leader, aggiungendo che le sovvenzioni “non appartengono alla categoria di ciò che posso concordare”. Questo scontro minaccia di provocare ulteriori profonde fratture nell’UE, che sta già andando verso una brusca rottura con la Gran Bretagna, mentre le possibilità che una Brexit ordinata si concluda alla fine dell’anno diminuiscono ogni giorno che passa.

Ma anche se i capi di governo troveranno un accordo, il che non è affatto garantito, i conflitti all’interno dell’UE non saranno risolti. In ultima analisi, sono radicati nell’impossibilità di unire l’Europa su base capitalista. La proprietà privata dei mezzi di produzione e la lotta di potenti monopoli per le quote di mercato e i profitti porta, in condizioni di crisi, a un’intensificazione della lotta di classe, dei conflitti tra i diversi capitali e a una contrapposizione nazionalista. Queste tensioni negli ultimi dieci anni hanno prodotto un quadro politico sempre più frammentato e hanno reso sempre più difficile trovare un consenso sulle politiche a livello dell’UE.

Il problema dei crescenti debiti pubblici

Per uscire dall’impasse la Commissione è stata incaricata di presentare all’Eurogruppo una sua proposta di Recovery Fund. Alla domanda, dopo l’incontro, sulla dimensione del fondo, Ursula von der Leyen, presidente della Commissione, ha dichiarato che “non stiamo parlando di miliardi, stiamo parlando di trilioni”, ma ha rifiutato di fornire dettagli sui numeri coinvolti. La Commissione proporrebbe di aggiungere al prossimo bilancio Ue 2021-2027 un fondo temporaneo e mirato per la ripresa dotato di 320 miliardi di euro, raccolti grazie all’emissione di obbligazioni comuni. La metà sarebbero distribuiti sotto forma di prestiti ai Paesi, l’altra metà andrebbe a programmi “ad hoc”, nel quadro del bilancio pluriennale Ue, per i Paesi più colpiti dall’emergenza. La proposta dovrebbe essere presentata a metà del mese prossimo.

La von der Leyen ha predetto che il fondo comprenderà “un solido equilibrio tra sovvenzioni e prestiti”, una formulazione che farebbe presumere alcuni trasferimenti fiscali dal nord al sud dell’Europa. Tuttavia, questo è molto diverso dalla proposta del governo spagnolo, diffusa prima del vertice, per un fondo per la ripresa di 1,5 milioni di euro che finanzierebbe sovvenzioni a fondo perduto, piuttosto che prestiti, agli Stati membri bisognosi e si baserebbe su obbligazioni perpetue emesse dall’UE.

Ma le resistenze dei governi tedesco e olandese riguardo alle implicazioni giuridiche, politiche e finanziarie delle sovvenzioni sono tali che i prestiti e gli investimenti basati sulla leva finanziaria costituiranno probabilmente il nucleo del fondo per la ripresa. Ciò non esclude le sovvenzioni, ma ci si può aspettare che siano su scala ridotta e limitate nel tempo.

Lucas Guttenberg del Jacques Delors Centre, citato dal Financial Times, ha affermato che l’UE ha avuto la tentazione di presentare enormi cifre di riferimento per il fondo, ma queste dovevano essere accompagnate da significativi trasferimenti di denaro verso i paesi più colpiti, non solo da garanzie per progetti di investimento privati e prestiti che si aggiungerebbero ai loro debiti. “La domanda è: vogliamo creare uno strumento che dia all’Italia e alla Spagna uno spazio fiscale significativamente maggiore?” Ha dichiarato. “Questo richiede molto più denaro reale sul tavolo.”

Guy Verhofstadt, un ex primo ministro belga che ora è un deputato al Parlamento europeo, ha affermato che addossare più prestiti ai paesi in difficoltà rischia di provocare una “nuova crisi del debito sovrano”. “Le sovvenzioni sono come l’acqua in una lotta antincendio mentre i prestiti sono il carburante”.

Gli economisti avvertono che in mancanza di questo approccio assisteremo a un aumento del debito pubblico italiano dal suo attuale livello del 135 percento del PIL al 160 percento entro la fine dell’anno. Sul fondo si intravede il rischio e che si riproponga la situazione disastrosa della Grecia, che nella crisi dell’euro ha dovuto accettare, per accedere ai prestiti europei, condizioni devastanti per la sua economia, in particolare per lavoratori e ceti popolari. Inoltre ha accumulato una quantità tale di debito che probabilmente non sarà mai in grado di ripagarlo, mentre gli interessi su quel debito divorano le entrate fiscali disponibili a scapito dei servizi e degli investimenti.

Bisognerà vedere se nelle prossime settimane i governi riusciranno a trovare una qualche forma di compromesso a fronte di margini di manovra sempre più ristretti, che riflettono non solo i diversi interessi dei capitali nazionali dei singoli Stati ma anche le crescenti tensioni politiche all’interno di ciascun paese tra i partiti delle coalizioni al governo e tra i governi e le opposizioni.

Si avverte sempre più la necessità di una proposta alternativa all’austerità neoliberista praticata dalle classi dominanti europee. Non da ultimo è poi necessario vigilare perché il Green Deal che la Commissione aveva promesso prima della crisi, pur con i suoi limiti, non diventi la prossima vittima della pandemia.


[1] Attraverso uno strumento di sostegno alla crisi pandemica basato sulle esistenti linee di credito precauzionali (ECCL).

[2] Con 125,3 miliardi di euro (17,7%) l’Italia è il terzo Paese per contributo al capitale del MES, dopo la Germania (190 miliardi di euro – 26,9%) e la Francia (142 miliardi di euro – 20,2%). Hanno effettivamente versato finora: Italia 14,3 miliardi di euro; Germania 21,7 miliardi; Francia 16,3 miliardi; Spagna 9,5 miliardi; Paesi Bassi 4,5 miliardi.

[3] Resta comunque fermo che l’accesso al finanziamento a valere sulle risorse del MES comporta per lo Stato membro che se ne avvalesse l’obbligo di restituirlo, sia pure a condizioni e con termini che potrebbero risultare, per alcuni Paesi, tra cui l’Italia, vantaggiosi rispetto a quelli di mercato. Il che comporterebbe che tali Paesi vedrebbero comunque aggravata la loro esposizione debitoria.

[4] Nel 2011 è stata inserita una modifica al MES, secondo cui “Gli Stati membri la cui moneta è l’euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell’ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità”

[5] Strumento europeo di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione in un’emergenza.

[6] Lo strumento entrerebbe in funzione una volta che tutti gli Stati membri si saranno impegnati in relazione a tali garanzie.

[7] Il fondo di garanzia sarebbe finanziato dagli Stati membri dell’UE proporzionalmente alle rispettive quote di azionariato nella BEI e/o da altre istituzioni.

[8] Decisione (UE) 2020/440 della BCE del 24 marzo 2020.

[9] Sono inoltre state adottate misure per sostenere il credito bancario, in particolare per le piccole e medie imprese: le nuove operazioni mirate di rifinanziamento decise dalla BCE forniscono alle banche fino a circa 3.000 miliardi di euro di liquidità a un tasso di interesse negativo che può raggiungere il -0,75%.